Вступ

Вже не одне століття в системі правління багатьох держав вагоме місце посідає інститут парламентаризму. Унікальність парламенту як політичного інституту полягає в його ролі посередника між суспільством та органами виконавчої влади, системи, у який формується воля суспільства на основі представництва структурованих груп інтересів на державному рівні. Парламентаризм пов’язаний з утвердженням принципів верховенства права та демократизму в суспільстві і державі, запровадженням ефективних механізмів гарантування конституційних прав людини, а також з формуванням таких інституцій держави, які б забезпечували найбільш повне і всебічне здійснення її функцій та реалізацію потреб суспільства.

Парламент (від фр. parler — говорити) є вищим представницьким та законодавчим органом держави і обирається населенням. На відміну від інших виборних представницьких органів (установчих зборів, конституційної асамблеї) парламент діє на постійній основі. Діяльність парламенту, його взаємодія з іншими вищими органами державної влади називається парламентаризмом.

До основних функцій парламенту належать: законотворча, контрольна (контроль за бюджетом і діяльністю виконавчої влади); установча (прийняття конституції, участь у формуванні органів судової і виконавчої влади). 

1. Поняття та структура парламентів

Представницький орган не завжди має назву “парламент”. Парламентом офіційно називають майже всі представницькі органи англомовних країн. У Франції та інших країнах представницький орган має назву “національні збори”. У деяких країнах ця назва є транскрипцією національних правових термінів: у Данії — фолькстінг, в Ісландії — альтінг, у Норвегії — стортінг, у Швеції — рікстаг, в Ізраїлі — кнесет, у деяких країнах Сходу — меджліс.

За структурою парламенти бувають однопалатні та двопалатні.

Двопалатність виникла спочатку як досягнення компромісу між різними соціальними силами в боротьбі за владу. В сучасних умовах призначення двопалатності полягає в забезпеченні рівноваги в парламенті для вдосконалення законодавчої діяльності, а також поєднання елементів демократії з елементами аристократії в парламентській діяльності; репрезентації інтересів суб’єктів федерації у федеративних державах та інтересів адміністративних одиниць — в унітарних; збереженні історичних традицій. Вперше двопалатність була узаконена в Конституції США 1787 р.

У сучасній Європі дванадцять країн мають однопалатний парламент. Серед країн Східної Європи двопалатність утверджена у Польщі, Румуни, Хорватії.

Двопалатний парламент поділяється на верхню і нижню палати. Для верхніх палат універсальною назвою є “сенат”. Ця назва, яку вперше було вжито в Конституції США, запозичена з історії Стародавнього Риму. Однак у деяких країнах, зокрема Великої Британії і Японії, верхні палати називають відповідно палатою лордів і палатою радників.

Для нижніх палат широко вживаною назвою є “палата депутатів”. Чимало нинішніх конституцій фіксують й інші назви палат: національні збори (Франція), палата громад (Велика Британія, Канада), сейм (Польща). Відмінність між верхньою і нижньою палатами полягає у способі їх формування.

Верхні палати формуються прямими виборами, непрямими виборами, призначенням, змішаним способом.

У більшості країн верхні палати формуються прямими виборами. Представництво в них залежить не від загально-територіального принципу, а від наявності суб’єктів федерації, від яких обирається рівна кількість парламентаріїв. Наприклад, у США вибирають по два сенатори від штату, а у Венесуелі, Мексиці та Бразилії — по три.

Прямі вибори верхніх палат дещо відрізняються від нижніх. Якщо депутати нижньої палати обираються за пропорційною, то депутати верхньої — за мажоритарною або змішаною системами (існує також прецедент формування верхньої палати за соціально-корпоративним принципом). Зокрема, у Бельгії виборчим пасивним правом наділені діючі й колишні урядові та інші державні особи, науковці, представники закладів вищої освіти, керівники підприємств, профспілок та економічних асоціацій.

У частині країн існують непрямі або багатоступеневі вибори. Наприклад, сенат парламенту Франції обирається спеціальними колегіями, що утворюються в департаментах. До складу кожної колегії входять депутати нижньої палати парламенту від департаменту, генеральні радники (члени департаментського органу самоврядування) і делегати від муніципальних органів. Непрямими виборами повністю формуються верхні палати парламентів таких країн, як Нідерланди, Австрія, Франція, і частково — Бельгія, Швейцарія.

Формування верхніх палат шляхом призначення також має різні варіанти. Наприклад, члени бундестагу призначаються урядами земель зі свого складу, а в Канаді сенатори призначаються генерал-губернатором за рекомендацією прем’єр-міністра.

У Великій Британії є декілька способів невиборного формування Палати лордів: передання феодальних титулів (спадкові лорди); призначення королевою відставних політиків, які не мають права передавати свій титул у спадок; призначення королевою зі складу вищої судової інстанції (апеляційного суду) судових лордів; призначення королевою духовних лордів — вищих духовних ієрархів.

Змішана система формування верхньої палати передбачає поєднання зазначених вище способів. В Ірландії, крім вибраних сенаторів, прем’єр-міністр призначає ще одинадцять сенаторів, а в Італії президент призначає п’ять сенаторів. Крім того, сенатором можна бути за власним правом (в Італії — це колишній президент країни).

Верхні палати відрізняються від нижніх за строком повноважень (легіслатурою). Легіслатура верхніх палат триваліша. У Конгресі США члени нижньої палати обираються на два роки, а верхньої — на шість, у парламенті Австрії відповідно — на три і шість, Нідерландів і Японії — на чотири і шість, Франції — на п’ять і дев’ять років. У деяких країнах, зокрема Бельгії, Іспанії, Італії, Ірландії, встановлений однаковий термін повноважень обох палат. Триваліший термін повноважень верхніх палат ставить їх у меншу залежність від виборів, що забезпечує більшу стабільність і кваліфікованість у роботі депутатів. Крім цього, верхні палати частково оновлюються. У США кожні два роки оновлюється третина сенаторів, у Японії, Австрії, — кожні три роки половина складу палати.

Кількісний склад парламенту залежить від норм представництва, тобто середньої кількості виборців, яких представляє депутат. У федеративних державах кількісний склад верхніх палат парламенту визначається кількістю суб’єктів федерації на засадах рівного представництва.

Нижні палати парламенту мають значну кількісну перевагу над верхніми, В Іспанії максимальна чисельність нижньої палати 400, у США — 436, у Польщі — 460, в Японії — 612, у Франції — 577, в Італії, Великій Британії та ФРН відповідно 630,650, 661 депутат.

Верхні палати мають невеликий кількісний склад (Німеччина — 68, Швейцарія — 46, США — 100 депутатів).

За професійним складом у парламентах зарубіжних країн переважають юристи. Серед депутатів є також державні службовці, функціонери політичних партій, менеджери, підприємці, а також представники освіти й науки.

Хоч парламентська діяльність розглядається як почесна служба, а не здобуття матеріальних благ, вона в усіх парламентах світу є оплачуваною. Розміри оплати визначаються за певними стандартами. У багатьох країнах таким стандартом є заробітна плата вищих категорій державних службовців.

2. Формування класичних теорій парламентаризму

Найбільш універсальну доктрину щодо розподілу влади як принципу та механізму стримування і балансу створив

Дж. Локк, а саме: про здійснення законодавчої влади через виборний представницький орган, про неприпустимість представницькому органу займатися виконанням законів, про створення в зв’язку з цим, постійно діючого органу. Він писав, що в конституційній державі може бути всього одна вища влада – законодавча, якій всі повинні підкорятись. Монарх, як глава виконавчої влади, покликаний був “використовувати силу держави для збереження суспільства і його членів”. Його діяльність строго регламентувалася законами, виконування яких було його найпершим і найголовнішим обов’язком. Міністри, що керують державою, повинні були нести відповідальність перед парламентом. Остаточний теоретичний варіант цієї концепції, що одержав загальне визнання, був розроблений Ш. Монтеск’є . У 1748 р. він видав твір “Про дух законів”, який ще при житті французького мислителя було визнано найвидатнішим добутком XVIII ст..

Основні ідеї американських мислителів – федералістів та “батьків – засновників” Дж. Медисона, Л. Гамільтона, Т. Пейна, Т. Джефферсона, які не тільки теоретично, але й практично намагалися реалізувати основні принципи розподілу влади та механізм стримувань и противаг.

Слід розглядати основні ідеї в контексті загальносвітових, однак важливо розуміння національної специфіки становлення державності, зокрема козацько-гетьманської доби. Серед них – військово-демократичний устрій держави в Конституції П. Орлика; розподіл влад як засіб протидії зловживанню повноваженнями; верховенство закону в різних сферах життєдіяльності; суспільний контроль над посадовцями і т.ін. (П. Могила, Ф. Прокопович, Г. Сковорода). Підвалинами демократичного устрою, як прототипу парламентаризму та конституціоналізму, можна розглядати ідеї І. Крипякевича, С. Климовського, М. Драгоманова, М. Костомарова, С. Подолінського, М. Павлика, С. Днестрянського, М. Грушевського та ін.. (к. XVIII – поч. XX ст.), які різною мірою відстоювали виборність представників в органи влади, суспільний договір як основу взаємодії держави і суспільства, ідею місцевого самоврядування тощо.

Основні ідеї конституціоналізму та парламентаризму прозвучали в творах М. Грушевського, якому довелося здійснити справу їх реалізації як чильнику УНР. За його планом, внаслідок уведення в дію демократичної виборчої системи, покликаної забезпечити найширше представництво всіх верств населення країни на основі загального, рівного, прямого і таємного голосування, вся структура центральної і місцевої влади мала базуватися на трьох ступенях «самоуправи й представництва: самоуправа громади; виборні управи менших округів (волостей) і обсилані ними управи ширших округів (повітів); обласні сойми і обсиланий ними центральний парламент». Всі ці ідеї та розробки звучать вкрай актуально сьогодні.

3. Структура, функції та порядок формування сучасних парламентів

У спеціальній літературі з конституційного права поняття “парламентаризм” використовується не лише для позначення однойменного інституту відповідної галузі права, але й у значенні окремих типів республіканської форми правління. Як форму організації державної влади парламентаризм характеризує провідне положення представницького органу в системі вищих органів держави, наявність парламентського способу формування уряду, а також конституційно визначених засобів контролю парламенту за вищим органом виконавчої влади і, як наслідок, можливість парламенту достроково припинити повноваження уряду. У контексті сказаного важливо відмітити одну з найсуттєвіших рис парламентаризму як форми правління – він існує лише тоді, коли склад уряду є похідним від волевиявлення парламентської більшості і залишається незмінним доти, доки відповідає потребам цієї більшості [1].

Водночас і уряд в умовах парламентаризму впливає на орган законодавчої влади за допомогою приналежного йому права законодавчої ініціативи, якому надається пріоритет; бере активну участь у законодавчому процесі на всіх його етапах і здійснює визначальний вплив на порядок проходження в парламенті законопроектів та голосування за ними.

Таким чином, парламентаризм як форма правління в якості обов’язкової передумови передбачає наявність механізму тісної і конструктивної взаємодії парламенту й уряду, відсутність такого механізму засвідчує нежиттєздатність парламентаризму і в ситуації серйозної політичної кризи стає найважливішою причиною його нелегітимності. Тому важливим критерієм реальності парламентаризму є стабільність і ефективність організації виконавчої влади, а також тісний функціональний зв’язок між парламентом і утворюваним ним урядом. Більше того, в умовах парламентаризму конструктивна взаємодія парламенту й уряду є принциповим питанням досягнення стабільності і легітимності влади взагалі. Об’єктивно, що конституційне реформування як засіб подолання кризи парламентаризму звичайно має наслідком встановлення більш централізованої моделі організації влади, у якій можливості представницького органу щодо утворення й контролю за діяльністю уряду обмежуються на користь глави держави.

У спеціальній літературі парламентаризм як форма правління описується у його класичній і раціоналізованій формі. Класичному парламентаризму відповідає класична парламентарна республіка, раціоналізованому – організація державної влади у змішаній республіці.

Будь-який різновид парламентаризму знаходить легітимацію через відповідність програмних засад партії (блоку партій), що утворює (утворюють) більшість у представницькому органі, змісту й результатам урядової політики. Спрощено схему цієї легітимації можна зобразити наступним чином. Виборці віддають голоси за політичну силу (блок політичних сил), яка (які), отримавши за результатами виборів більшість мандатів у парламенті, формує (формують) уряд. Склад і програма діяльності уряду є більшою чи меншою мірою (у залежності від різновиду парламентаризму) відображенням складу й політичної платформи парламентської більшості. Уряд, фактично, реалізує курс, не лише схвалений партійною парламентською більшістю, але й такий, який є засобом реалізації в державній політиці передвиборчої платформи тієї політичної сили (сил), що отримала перемогу на виборах. Ідеологічна платформа правлячої політичної сили (сил), відповідно, виражає інтереси тієї частини суспільства, що підтримала цю політичну силу (сили) на виборах. Відповідність результатів урядової політики очікуванням виборців і є ключовою умовою легітимації парламентаризму як форми правління. Вибори ж тут виступають головним інструментом відповідальності партій, кажучи спрощено, за стан справ у державі, спричинений політикою уряду: виборці винагороджують успішну політику правлячої політичної сили (сил), знову підтримавши її в ході голосування, чи, навпаки, відмовивши їй у підтримці у випадку неуспішності цієї політики.

Таким чином, в умовах парламентаризму як форми правління та притаманного їй парламентського способу формування уряду сформований парламентською більшістю вищий виконавчий орган повинен спиратися на реальний баланс політичних сил у суспільстві. Вираженням цього балансу є стала фракційна структура представницького органу. Така сталість партійного складу парламентської більшості й похідного від неї уряду виступає однією з найважливіших інституційних умов легітимації усіх республік із парламентарною та змішаною формами правління. Об’єктивно, що відсторонення представницького органу від участі у формуванні вищого органу виконавчої влади та можливості визначати зміст урядової політики принципово унеможливлює легітимацію парламентаризму. 

Висновки

У процесі корекції вітчизняної форми правління перенесення акцентів в інституціоналізації принципу поділу влади необхідно робити з урахуванням характеристик партійної системи України. Кризовий стан, у якому упродовж багатьох років перебуває вітчизняний парламентаризм, змушує остерігатися переходу як до централізованої конструкції державної влади із малоконтрольованим главою держави, так і до надто децентралізованої форми правління, яка б передбачала явне зміщення акцентів у розподілі повноважень на користь представницького органу.

Слабкість соціального підґрунтя українського парламентаризму не дає підстав сподіватися, що здійснений у ході чергового конституційного реформування перерозподіл повноважень на користь представницького органу спричинить суттєве посилення функціонального ефекту форми правління. Разом із тим, такий перерозподіл необхідний для усунення тих нормативних дефектів вітчизняної форми правління, які безпосередньо сприяли виникненню і розвитку в Україні явища суперпрезидентства. Посилення начал парламентаризму в конструкції вітчизняної форми правління якщо й не викличе появу ефективної виконавчої влади, слугуватиме цілям ефективності парламентського контролю за діяльністю останньої і попереджуватиме надмірну гіпертрофію інституту президента. 

Список використаної літератури

1. Бандурка О. Парламентаризм в Україні: становлення і розвиток: Моногр./ О.Бандурка, Древаль Ю. — Харків, 1999. — 288 с.
2. Ганжуров Ю.С. Парламент України в політичній комунікації / Ю.С.Ганжуров. – К.: Україна, 2007. – 352 с.
3. Дмитренко М.А. Політична система України: розвиток в умовах глобалізації та інформаційної революції / М.А.Дмитренко. – К.: Знання України, 2008. – 544 с.
4. Звірковська В.А. Український парламентаризм: проблеми становлення і розвитку (політологічний аналіз ) –         Автореф. дис… .к.політ. н. спец. 23.00.02 – К., 2002. – 30 с.
5. Історія українського парламентаризму . Заг.ред. В.М.Літвин. У 3х т. – К.: Парламентське видання, 2010. – 1012 с.
6. Історія української конституції / Упоряд. А. Слісаренко, М. Томенко. — К., 1997. — 464 с.
7. Основи демократії: навч.посіб.для студентів вищ.навч.закладів / Авт. колектив: М.Бессонова, О.Бірюков, С.Бондарчук та ін..; За заг. Ред..А.Колодій; Мін-во освіти і науки, Укр.-канад.проект «Демократична освіта», Ін-т вищої освіти. – К.: вид-во «Ай Бі», 2002. – 684 с.
8. Павленко Р. М. Парламентська відповідальність уряду: світовий та український досвід / Р.М.Павленко. — К.: Вид. дім «КМ Академія», 2002.
9. Політична система і громадянське суспільство: європейські і українські реалії: Монографія /за заг. ред.. д.і.н., проф.. А.І.Кудряченка. – К.: НІСД, 2007.