Вступ

Теорія державного управління є одним з найбільш важливих і перспективних напрямків сучасної політичної думки. Вичленення політичної сфери з цілісного, нерозділеного людського соціуму, відділення світу політичного від економічної, соціальної і духовної підсистем відбулося досить пізно. Спочатку політичні феномени вивчалися в рамках пануючих соціокультурних парадигм в зв’язку із загальним комплексом суспільних явищ.

Протягом майже двох тисячоліть – з часів Античності і аж до XVIII століття – всі знання про соціальні явища були єдиною цілісною системою. Однак уже Аристотель (384-322 до н.е.) надавав вченню про державне управління самодостатнє значення. Вся суспільне життя, на його думку, укладалася в рамки політичного життя і ставилася на службу державі. Він підкреслював: “… оскільки павука про державу користується іншими науками як засобами і, крім того, законодавчо визначає, які вчинки варто робити і від яких утримуватися, то її мета включає, мабуть, цілі інших наук, отже, ця мета і буде вищим благом для людей”.

В середні віки процес виникнення держави стали розглядати в рамках релігійного світогляду як установа інституту земної влади, встановленої Богом. Ця концепція отримала назву теологічної теорії держави . Сучасний католицизм вважає своїм офіційним вченням про державу погляди Фоми Аквінського (1225-1274), який закликав людей до покори державної влади, пов’язаної божественними законами. Філософ розвивав концепцію двох градів – земного і небесного, божого, сформульовану Блаженним Августином (354-430).

Українська держава за часи своєї незалежності пройшла складний шлях від становлення до розвитку, від адміністративно-командної до ринкової економіки, від антикризового до стратегічного управління, від жорсткого заорганізованого державного управління до його трансформації на демократичних засадах.

1. Періодизація розвитку теорії та практики управління

Перш ніж говорити про досягнення різних шкіл управління, хотілося б зупинитися на періодизації розвитку управлінської думки в донаучний і науковий періоди.

У розвитку теорії та практики управління виділяють два великих історичних етапи: донаукових і науковий.

Перший етап – донаучний – почався з 9-7-го тисячоліття до н.е. і тривав приблизно до XVIII ст.

Стародавній період. Найбільш тривалим був перший період розвитку управління. Перші, найпростіші, зародкові форми упорядкування й організації спільної праці існували на стадії первісно-общинного ладу. У цей час управління здійснювалося спільно, усіма членами роду, племені або громади. Старійшини і вожді родів і племен уособлювали собою керівний початок всіх видів діяльності того періоду.

Приблизно 9-7 тис. Років до І.Е. у ряді місць Близького Сходу відбувся перехід від привласнюючого господарства (полювання, збір плодів і т.п.) до принципово нової форми отримання продуктів – їх виробництву (виробнича економіка). Перехід до виробляє економіці і став точкою відліку в зародженні менеджменту, віхою в накопиченні людьми певних знань в галузі управління.

У Стародавньому Єгипті був накопичений багатий досвід управління державним господарством. У цей період (3000-2800 рр. До н.е.) сформувалися досить розвинений для того часу державний управлінський апарат і його обслуговує прошарок (чиновники-писарі та ін.).

Сократ (470-399 до н.е.) був одним з перших, хто дав характеристику управління як особливої сфери діяльності. Він проаналізував різні форми управління, на основі чого проголосив принцип універсальності управління.

Платон (428-348 до н.е.) дав класифікацію форм державного управління, зробив спробу розмежувати функції органів управління.

Олександр Македонський (356-323 до н.е.) розвинув теорію і практику управління військами.

Другий етап – науковий (1776-1960 рр.).

Науковий період підрозділяється на індустріальний період, період систематизації та інформаційний.

Індустріальний період (1776-1856 рр.). Найбільша заслуга в розвитку уявлень про державне управління в цей період належить Адаму Сміту (1723-1790). Він є не тільки представником класичної політичної економії, але і фахівцем в галузі управління. А. Сміт зробив аналіз різних форм поділу праці, дав характеристику обов’язків государя і держави.

Великий вплив на формування багатьох сформувалися до теперішнього часу наукових напрямів і шкіл менеджменту зробило вчення Роберта Оуена (1771-1858. Його ідеї гуманізації управління виробництвом, а також визнання необхідності навчання, поліпшення умов праці і побуту робітників актуальні і сьогодні.

Перший переворот в теорії та практиці управління пов’язаний зі створенням і використанням обчислювальної техніки. У 1833 р англійський математик Чарльз Беббідж (1791 – 1871) розробив проект “аналітичної машини” – прообраз сучасної цифрової обчислювальної техніки, за допомогою якої вже тоді управлінські рішення приймалися більш оперативно.

Період систематизації (1856-1960 рр.). Наука про управління знаходиться в постійному русі. Формуються нові напрями, школи, течії, змінюється і вдосконалюється науковий апарат, нарешті, змінюються погляди дослідників.

По суті, те, що ми сьогодні називаємо менеджментом, зародилося в часи промислової революції в XIX ст. Виникнення фабрики як первинного типу виробництва і необхідність забезпечення роботою великої групи людей означали, що індивідуальні власники більше не могли спостерігати за діяльністю всіх працівників. У результаті були обрані кращі працівники, яких навчали для того, щоб вони могли представляти інтереси власника на робочих місцях. Ці люди і були першими менеджерами.

Інформаційний період (з 1960 р до теперішнього часу). Пізніші теорії управління розроблені в основному представниками “кількісної школи”, часто званої управлінської. Поява даної школи – наслідок застосування математики і комп’ютерів в управлінні. Її представники розглядають управління як логічний процес, який може бути виражений математично. У 1960-і рр. починається широка розробка концепцій управління, що спираються на використання математичного апарату, за допомогою якого досягається інтеграція математичного аналізу і суб’єктивних рішень менеджерів. У сучасних умовах математичні методи використовуються практично на всіх напрямках управлінської науки.

Керуючі революції. Вважається, що початок розвитку управлінського характеру діяльності зародилося приблизно 4-5 тис. Років тому і збігається з першої управлінською революцією.

Перша управлінська революція (4-5 тис. Років тому) характеризується як “релігійно-комерційна”. Вона сталася в період формування рабовласницьких держав на Давньому Сході. Вже в стародавньому Шумері, Єгипті та Аккаде спостерігалася трансформація і розшарування вищої касти священиків. З’явився особливий шар жерців – релігійних функціонерів, які здійснювали торговельні операції, вели ділове листування і виробляли комерційні розрахунки. В результаті з’явився новий тип ділових людей – ще не комерційний ділок чи підприємець, але вже і не релігійний діяч, чужий всякої наживи.

Побічним результатом управлінської діяльності жерців стала поява писемності. У період першої революції управління сформувалося як інструмент комерційної і релігійної діяльності, перетворившись пізніше на соціальний інститут і професійне заняття.

Друга управлінська революція настала приблизно через тисячу років після першої і пов’язана з ім’ям вавілонського правителя Хаммурапі (1792-1750 до н.е.). В період його правління відбулося підпорядкування Месопотамії та Ассирії. Для управління настільки великих територій потрібна ефективна адміністративна система, за допомогою якої можна було успішно керувати не по особистому свавіллю або племінній праву, а на основі однакових законів. Знаменитий звід Хаммурапі містив 285 законів управління різними сферами життя суспільства, який є цінною пам’яткою давньосхідного права і етапом в історії розвитку управлінської думки.

Видатне значення кодексу Хаммурапі, що регулювало все різноманіття суспільних відносин між соціальними групами населення, полягає в тому, що він створив першу формальну систему адміністрування.

У процесі другої революції відбулося виділення групи людей що професійно займалися управлінням держави, а також відділення функцій управління державою від церковної влади.

Суть другої революції в розвитку управлінської думки полягає в появі чисто світської манери управління, виникнення формальної організації і регулювання відносин людей, і нарешті, у зародженні основ лідерського стилю, а отже, і методів мотивації. Дану революцію характеризують як “світсько-адміністративну”.

Третя управлінська революція отримала назву “виробничо-будівельна” і почалася приблизно через тисячу років після смерті Хаммурапі. В епоху правління царя Навуходоносора II (605-562 до н.е.) відбувалося будівництво Вавилонської вежі і висячих садів, а також розвивалася система виробничого контролю на текстильних мануфактурах і в зерносховищах. Будівельна діяльність і розробка технічно складних проектів, ефективні методи управління та контролю якості продукції характеризують третю управлінську революцію. Не тільки Вавилон в цей період був центром розквіту практики управління. Значні досягнення в управлінських інноваціях можна виявити в Стародавньому Римі. Найбільш відомі з них – система територіального управління Діоклетіана (243-316 н.е.), а також адміністративна ієрархія Римської католицької церкви, що використала принципи функціоналізму.

У період третьої управлінської революції відбулося виділення групи людей, які професійно займаються управлінням у сфері виробництва і будівництва.

Четверта управлінська революція практично збігається в часі з великою індустріальною революцією XVIII-XIX ст., Яка стимулювала розвиток європейського капіталізму. Індустріальна революція зробила більш істотний вплив на теорію і практику управління, ніж попередні революції. У міру того як індустрія переростала кордону спочатку мануфактури (ручний фабрики), а потім старої фабричної системи (ранній машинної фабрики XIX ст.), Починала дозрівати сучасна система акціонерного капіталу, власники все більш віддалялися від заняття бізнесом як економічною діяльністю, націленої на отримання прибутку. Найважливішою характеристикою цієї революції в галузі управління є те, що відбулося відокремлення управління від власності, а також від капіталу і від сфери безпосереднього виробництва, і зародження професійного управління. Нова система власності прискорила розвиток промисловості.

П’ята управлінська революція почалася в кінці XIX і на початку XX ст. і триває по теперішній час. Вона відома під назвою “бюрократичної”. Її теоретичною основою стала теорія “раціональної бюрократії”. Основоположником даної теорії був німецький соціолог Макс Вебер, який пропонував замінити капіталіста, як фігури переходить, менеджером і бюрократом – державним чиновником.

У цей час почало розвиватися велике промислове виробництво, формувалися досить складні ієрархічні структури управління, відбувався розподіл управлінської праці, впроваджувалися норми і стандарти, визначалася формалізація посадових обов’язків і відповідальність менеджерів.

В цілому п’ята управлінська революція пов’язана з поділом самого управлінської праці і виділенням спеціалізованих груп управлінців, за якими закріпилися вже певні функції. П’ята управлінська революція ознаменувалася ще й як початок формування і розвитку менеджменту як науки.

2. Основні етапи розвитку сучасної теорії та практики державного управління

Основу суспільних відносин складає різноманітна діяльність людей, поєднаних в організації, установи і підприємства. Регулювання цих відносин є однією з основних функцій держави і здійснюється в її специфічній формі діяльності – державному управлінні. Видатному філософу давнини Платону належить вираз «Як бачимо, її /державу/ створюють наші потреби». На узгодження та всебічне задоволення потреб різних верств і груп суспільства й спрямоване державне управління. Історично воно формувалося протягом декількох тисячоліть. Але тільки в ХХ сторіччі державне управління стало окремим видом професійної діяльності, освітньої галузі та галузі наук, передусім, завдяки успіхам теорії управління та її застосування до суспільних процесів. Цьому сприяв і той факт, що до числа високо розвинених країн змогли увійти лише ті з них, які мають кращу організацію та управління.

На думку більшості сучасних дослідників, саме з появою робіт В. Вільсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можна говорити про початок першого етапу в розвитку теорії державного управління як самостійного наукового напряму. Хронологічні рамки цього етапу умовно можна визначити з 1880-х по 1920 р.

Починаючи з 1900 р вивчення державного адміністрування стає частиною навчальних програм в провідних університетах США і Західної Європи. У 1916 р бізнесмен і філантроп Роберт Брукінгс заснував у Вашингтоні перший інститут урядових досліджень (Institute for Government Research). Метою цієї науково-дослідної організації стало вироблення системного аналітичного підходу до державної діяльності. У 1920-1930-і рр. аналогічні дослідні центри та інститути стали з’являтися в Європі.

Другий етап у розвитку теорії державного управління тривав з 1920 по 1950 р Особливо великих успіхів в ці роки досягли американці, що пояснюється рядом причин. У США на відміну від європейських країн вищі навчальні заклади вже в той період користувалися широкою свободою у складанні навчальних програм і виборі викладачів, мали можливість експериментувати, вводити нові курси, одним з яких і був курс теорії адміністративно-державного управління, що сприяло розвитку і поширенню нової науки. В Європі ж (особливо у Франції, Великобританії) система навчання в ті роки, навпаки, була надмірно централізована, однаковість було правилом. Ось звідки виникала та негнучкість, опірність нововведень, про які пише французький політолог Ж. Стейцель: “Розвиток галузі науки перш за все процес соціальний; для цього розвитку необхідна перш за все підготовленість відомих верств інтелігенції, подолання протидії, що виникає в силу простого існування інших вже сформованих галузей, з якими новонароджена в майбутньому, можливо, стане конкурувати”.

Існував і інший сприятливий фактор, що вплинув на інтенсивний розвиток теорії державного управління саме в США. Американці вже в той час вважали, що наука адміністративно-державного управління і наука управління приватними підприємствами можуть і повинні мати більш тісні зв’язки. Курси адміністративної організації, управління персоналом, бюджетної техніки, людських відносин, теорії організації читалися в багатьох навчальних закладах США як для тих, хто готував себе до державної служби, так і для тих, хто повинен був поповнити в майбутньому кадри ділової адміністрації приватного бізнесу. І оскільки викладання цих дисциплін мало таку широку аудиторію, то з’явилося і велике число професорів, а також підручників із зазначених дисциплін, цінних дослідних робіт. Все це сприяло розвитку теорії державного управління.

Існував і ще один фактор: американці завжди робили акцент на практичну значимість досліджень державного управління; їх наукові розробки містили практичні рекомендації, пропонували обґрунтовані проекти реформ. Такий утилітарний підхід до вивчення державного управління дозволяв знаходити державні та приватні джерела фінансування для проведення наукових робіт.

У 1920-1950-і рр. найбільш відомими напрямами в теорії державного управління були класична школа і школа людських відносин.

Яскравими представниками класичної школи є А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвік, Д. Муні, Т. Булей. Метою класичної школи була розробка провідних принципів організації професійного державного управління, при цьому майже всі “класики” виходили з ідеї, згідно з якою проходження даними принципам приведе до успіху державного адміністрування в різних країнах. Прихильники класичної школи не надто піклувалися про соціальні аспекти державної діяльності. Вони прагнули поглянути на організацію управління з точки зору широкої перспективи, намагалися визначити загальні характеристики і закономірності державної організації і досить вдало використовували теорію факторів, або наукового менеджменту, запозичену з організації управління в бізнесі. Ця теорія була розроблена Ф. Тейлором, Г. Емерсоном та Г. Фордом, які розглядали управління як механізм, який діє в результаті комбінації ряду чинників, що дозволяють добиватися певних цілей з максимальною ефективністю при мінімальних витратах ресурсів. Всі ці ідеї були використані “класиками” при вивченні державного адміністрування.

Французький вчений Анрі Файоль (1841 – 1925) є найбільш значною фігурою в рамках класичної школи управління цього періоду. Його теорія адміністрації викладена в книзі “Загальне і промислове управління”, опублікованій в 1916 р Файоль очолював створений ним Центр адміністративних досліджень в Парижі. Він доводив, що сформульовані ним принципи управління є універсальними і застосовні практично всюди: в економіці, в урядових службах і установах, в армії, на флоті.

Л. Файоль дав класичне визначення науковому управлінню : “Керувати – значить передбачати, організовувати, розпоряджатися, координувати і контролювати; передбачити, тобто враховувати прийдешнє і виробляти програму дії; організовувати, тобто будувати подвійний – матеріальний і соціальний – організм установи; розпоряджатися, тобто змушувати персонал належним чином працювати; координувати, тобто зв’язувати, об’єднувати, гармонізувати всі дії і всі зусилля; контролювати, тобто піклуватися про те, щоб все відбувалося відповідно до встановлених правил і відданих розпоряджень”[2] .

Згідно Файолю, управління будь-якою організацією (і державною установою в тому числі) включає шість основних груп функцій: 1) технічні; 2) комерційні; 3) фінансові; 4) страхові; 5) облікові; 6) адміністративні. Головними, визначальними є адміністративні функції, так як ні в одну з п’яти попередніх функцій не входить завдання вироблення загальної програми роботи установи, підбору його робочого складу, координування зусиль, гармонізації дій. Все це є завданням адміністративних функцій, і саме тому їм належить провідна роль.

Файоль сформулював 14 загальних принципів управління, які входять до золотого фонду науки.

Ключовими поняттями для державного управління є держава і державна влада, оскільки державне управління є способом функціонування і реалізації державної влади з метою становлення і розвитку держави.

Держава є основним інструментом політичної системи суспільства, що здійснює управління останнім, охорону його економічної та соціальної струк-тури, організацію і упорядкування соціально неоднорідного суспільства, забезпечення його цілісності та безпеки. Це історично складена структура для забезпечення потреб політичної еліти, соціальних груп і громадян. Вона, як зазначив С. Рябов, є монопольним носієм суспільної влади, інституцією творення цієї влади.

В основу держави покладена державна влада, що є інструментом забез-печення існування держави та досягнення її цілей, її обов’язковим атрибутом. Державна влада має здатність впливати на процеси в суспільстві за допомогою спеціальних органів та установ. Останні є складовими частинами єдиного механізму державної влади. Державне управління, на думку В. Цвєткова, за змістом є процесом реалізації державної влади, її зовнішнім, матеріалізованим вираженням, яке поза цим не існує.

Сфери діяльності держави безпосередньо трансформуються в сфери державного управління. Це розроблення й здійснення внутрішньої та зовнішньої політики, правове визначення і регулювання відносин в масштабах всього суспільства, формування та реалізація державного бюджету тощо. Дуже важливим аспектом розуміння стану і розвитку державного управління є врахування його об’єктивних основ, а саме природно-географічних умов, культурно-історичної спадщини та соціально- економічних умов. За словами Г. Атаманчука неприпустимо механічно впроваджувати світову науку, її потрібно розглядати крізь призму власної національної свідомості, власної національної культури.

На непростий шлях становлення державного управління як окремого виду суспільної діяльності опосередковано вказує той факт, що й досі немає сталого, прийнятого у всьому світі визначення державного управління. Передусім, це пов’язано з тим, що існують якнайменше два різні підходи до розуміння змісту державного управління.

У першому з них, так званому американському, зорієнтованому на всі процеси і функції управління в спектрі повноважень держави, державне управління розглядається як галузь, що включає законодавчу, виконавчу і судову гілки влади, а в другому, так званому європейському, державне управління розглядається як підгалузь права. Інакше кажучи, перший підхід передбачає поєднання політичних, правових та адміністративних функцій, а другий – їх розмежування, тобто визначення державного управління як всієї не законодавчої та несудової діяльності держави, або як підзаконної виконавчорозпорядчої діяльності органів держави.

Поняття американського та європейського підходів досить умовні, до того ж поступово відбуваються процеси поширення першого на інші країни світу. Наприклад, французький учений Б. Гурне відмічає таке поширення на Францію, зокрема він визначає, що багато авторів визнали за потрібне розглянути проблеми державного управління під кутом зору, який би не був повністю юридичним; вони визнали за слушне розвинути дисципліну, відміну від публічного права, – науку управління суспільством або адміністративну науку. Безумовно, що в цій науці одну з найважливіших ролей продовжуватиме відігравати право, оскільки правова форма є основною формою зовнішнього вираження державного управління.

До визначення державного управління можна підійти, виходячи з дуже важливої властивості будь-якого управління – його цілеспрямованості. Відтак, основним завданням управлінської діяльності держави є забезпечення досягнення поставлених цілей, а змістом є дії щодо їх досягнення. На думку видатного вченого П. Друкера, управління є особливим видом діяльності, що перетворює неорганізований натовп в ефективну цілеспрямовану та продуктивну групу. Перефразовуючи іншого з найвідоміших представників науки управління А. Файоля, можна сказати, що управляти державою – це вести її до цілей з максимально можливим використанням усіх наявних ресурсів. Підтвердження цієї думки також знаходимо у Г. Райта, яким управління трактується як організація і спрямування ресурсів з метою досягнення бажаного результату. 

Висновки

У XX столітті з розвитком міжнародної інтеграції класична концепція правової держави була доповнена ідеєю про необхідність підпорядкування національних правових систем праву світової спільноти. Багато європейських держав прийняли рішення про пріоритет міжнародного права. Це означає, що в разі розбіжності закону країни до міжнародного договору суди зобов’язані керуватися положеннями міжнародного договору. Таким чином, до числа відмінних ознак правової держави політологи відносять тепер не тільки верховенство закону, а й його відповідність міжнародним правом.

З погляду системного підходу під державним управлінням слід розуміти процес цілеспрямованого впливу суб’єкта державного управління, що представляє державну владу у вигляді спеціально утворених органів та їх системи, на об’єкт управління, яким є все суспільство або його частина, внаслідок якого задовольняються потреби держави і суспільства. Останнє В. Цвєтков визначив як складну динамічну самокеровану систему, а управління ним як соціальну функцію, що виявляється у владно-організуючій діяльності, яка забезпечує узгодженість спільної праці і побуту людей для досягнення суспільно значущих цілей та завдань. Держава виконує роль структури, а державне управління – механізму суспільного самоуправління. Українські вчені Н. Нижник та С. Мосов запропонували розглядати державне управління як діяльність органів та установ усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої, судової) з вироблення й здійснення регулюючих, організуючих і координуючих впливів на всі сфери суспільства з метою задоволення його потреб, що змінюються.

При розгляді державного управління як системи діяльності дуже важливим є розуміння одного з найважливіших системних принципів, а саме, що така система не просто утворюється складенням всіх управлінських зусиль, а набуває якісно нових властивостей. Це, зокрема, означає, що система державного управління в цілому має такі властивості, яких немає у суми властивостей органів державного управління.

Список використаної літератури

1. Бакуменко В. Д., Усаченко Л. М., Червякова О. В. Теоретичні засади державного управління : навч. посіб. /         В.      Д. Бакуменко,     Л. М. Усаченко,   О.В.   Червякова ; за заг.ред.   Л.      М.     Усаченко.   – К.: ТОВ «НВП «Інтерсервіс», 2013. – 174 с.
2. Воронкова В. Регіонально-адміністративний менеджмент: навч. посібник для студ. вищих навч. закл. / Запорізька держ. інженерна академія / Валентина Григорівна Воронкова (ред.). — Запоріжжя, 2009. — 444с.
3. Гордієнко Л. Адміністративний менеджмент: Навч. посіб. / Харківський національний економічний ун-т. — Х. : Видавництво ХНЕУ, 2006. — 212с.
4. Колдін Л. Адміністративний менеджмент (Технологія та психологія організаційно- розпорядчої діяльності керівника): Навч. посіб. для студ. та слухачів ФПФ екон. спец. вищих навч. закладів / Інститут змісту та методів навчання; Сумський держ. ун-т. — Суми : Вид-во Сумського держ. ун-ту, 1999. — 188с.
5. Мамонова В.В. Регіонально-адміністративний менеджмент: навч. посіб. для студ. вищ. навч. закл. / д.е.н., проф. О. Ю. Амосов [та ін.] ; заг. ред. д-ра наук з держ. упр., проф. В. В. Мамонової; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, Харк. регіон. ін-т держ. упр. / В. В. Мамонова (Заг. ред.). — Х. : Магістр, 2010. — 188 с.