Вступ

Парламентаризм як форма правління в якості обов’язкової передумови передбачає наявність механізму тісної і конструктивної взаємодії парламенту й уряду, відсутність такого механізму засвідчує нежиттєздатність парламентаризму і в ситуації серйозної політичної кризи стає найважливішою причиною його нелегітимності. Тому важливим критерієм реальності парламентаризму є стабільність і ефективність організації виконавчої влади, а також тісний функціональний зв’язок між парламентом і утворюваним ним урядом. Більше того, в умовах парламентаризму конструктивна взаємодія парламенту й уряду є принциповим питанням досягнення стабільності і легітимності влади взагалі. Об’єктивно, що конституційне реформування як засіб подолання кризи парламентаризму звичайно має наслідком встановлення більш централізованої моделі організації влади, у якій можливості представницького органу щодо утворення й контролю за діяльністю уряду обмежуються на користь глави держави. 

1. Парламентаризм як форма правління та альтернативи вибору форми правління в Україні

Усунення суперечностей та недоліків існуючої моделі організації влади повинно здійснюватися в контексті утвердження саме змішаної форми правління. Головна перевага змішаної форми правління над класичними моделями полягає у її меншій вразливості з боку такого принципового дестабілізуючого чинника як слабкість парламентаризму [5], що є, по суті, неминучою рисою всіх перехідних суспільств. У змішаній республіці слабкість парламентаризму не призводить до таких загрозливих наслідків як у парламентарній та президентській формах правління – до неможливості утворення стабільного й ефективного коаліційного уряду (парламентарна республіка) та неспроможності представницького органу стримувати дії президента (президентська республіка).

Уявляється, що змішана республіка залишатиметься для України безальтернативною формою правління як у найближчому так і віддаленому майбутньому. Ця теза, однак, може бути доповнена одним застереженням. Аналіз республіканських форм правління, підтверджений державно- політичною практикою, засвідчує, що в умовах високого рівня розвитку партійної системи питання про конкретний варіант обраної форми правління набуває непринципового значення. Ми констатуємо той факт, що президентська республіка у Сполучених Штатах Америки, парламентарна форма правління в сучасній Німеччині чи змішана республіка у П’ятій Французькій Республіці демонструють високі (краще сказати зразкові) функціональні характеристики. Водночас, – в умовах нерозвиненої партійної системи будь-яка форма правління “приречена” демонструвати свої потенційні дефекти. По суті, стан розвитку партійної системи країни та особливості правової і політичної культури її суспільства – визначальні чинники, з урахуванням яких повинна конструюватися конкретна національна форма правління.

Об’єктивно, що контури змішаної республіки в Україні виписуватимуться в ході перебігу реального політичного процесу, а її розвиток значною мірою залежатиме від суб’єктивних характеристик головних учасників цього процесу. Якщо конструкція змішаної республіки в Україні забезпечуватиме достатньо збалансовану систему стримувань і противаг, то така форма правління набуде характеристик “змінної”, “перемінної” в межах конституційно встановлених параметрів, а її зміст визначатиметься фактичною розстановкою партійно-політичних сил у владних структурах і наслідками їх взаємодії. Водночас (і в цьому – чи не найбільша її вада), змішана форма правління в Україні зможе довести свою життєздатність лише завдяки досягненню достатньо ефективної взаємодії між партіями (та їх блоками), що утворюватимуть більшість у представницькому органі, а відповідно, досягненню узгодженої взаємодії представників партій на посадах міністрів між собою й Уряду в цілому з більшістю в Парламенті.

За будь-яких умов процес визначення сталих параметрів змішаної республіки в Україні буде довготривалим; його зміст і динаміка безпосередньо залежатимуть від таких ключових факторів як політична структурованість громадянського суспільства, чисельність середнього прошарку, а відтак, появи розвиненої партійної системи з декількома (чим менше тим краще) сильними центристськими партіями і, безумовно, зростання політико-правової культури українського суспільства. Об’єктивно, що в ситуації збереження неструктурованості Парламенту, відсутності великих центристських партій, нездатності парламентської більшості до утворення стабільного й ефективного коаліційного Уряду зберігатимуться і такі похідні від зазначених явища як гіпертрофія інституту президента, атрофія Кабінету Міністрів України як вищого органу виконавчої влади [6] та нівелювання ролі Прем’єра як його керівника тощо. 

2. Конституційно-правові дефекти форми правління в Україні та їх вплив на розвиток парламентаризму

Суттєві перешкоди розвитку парламентаризму в Україні створюють конституційно закріплені особливості вітчизняної форми правління. У розглядуваному нами аспекті однією з найістотніших рис інституціоналізованої Основним Законом України форми правління є спосіб формування Уряду, який навіть із суттєвими застереженнями важко назвати парламентським. Ключовим елементом парламентського способу формування уряду є парламентська інвеститура останнього. Парламентська інвеститура уряду передбачає вотум довіри кандидатові на посаду прем’єра і програмі дій нового уряду, чим підтверджується легітимність кабінету і його право розпочати виконання повноважень. Інвеститура переважно відбувається після призначення прем’єра, який представляє в парламенті програму діяльності уряду та його склад і запитує у представницького органу довіру. В умовах парламентаризму застосування парламентської інвеститури уряду фактично є головною гарантією, яка забезпечує дотримання парламентського способу формування вищого виконавчого органу. Зокрема, у змішаній республіці, незалежно від того, якою є участь глави держави у процедурі формування уряду, необхідність парламентської інвеститури останнього примушує президента формувати такий склад кабінету, який може знайти підтримку парламентських фракцій, що утворюють більшість у представницькому органі, тобто уряд, похідний від волевиявлення цієї більшості. Застосування парламентської інвеститури уряду принципово обмежує можливості глави держави визначати склад уряду, а в подальшому – реалізувати через уряд власну політику.

Більше того, уряд, сформований із застосуванням парламентської інвеститури, може суттєво обмежувати дії президента засобом відмови контрасигнувати (підписом прем’єр-міністра і (або) профільного міністра) його відповідні акти, що стосуються сфери компетенції вищого органу виконавчої влади. Тим самим – парламентська більшість і сформований на її основі уряд попереджують домінування глави держави над іншими вищими органами державної влади.

Основний Закон України не містить положень про парламентську інвеституру Уряду у її класичному вимірі, а тому не встановлює і безпосереднього взаємозв’язку між фактом несхвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України та його відставкою. Положення Конституції України, про те, що Верховна Рада України здійснює “розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України” (ст. 85, п. 11) залишає нез’ясованим, чи відмова Верховної Ради України в підтримці Програми діяльності Уряду спричиняє собою відставку Кабінету Міністрів України чи ні.

“Розрив” цього типового для парламентаризму взаємозв’язку простежується і в Законі України “Про Кабінет Міністрів України”. Закон обмежує участь Верховної Ради України у процедурі формування Уряду наданням згоди на призначення Президентом України визначеної ним кандидатури Прем’єр-міністра України і містить символічні положення, що цілком віддалено нагадують парламентську інвеституру уряду. Закон жодним чином не пов’язує утворення Уряду (чи, принаймні, призначення кандидатури Прем’єра) зі схваленням Програми його діяльності представницьким органом. Більше того, Закон містить положення, яке гласить: “Програма діяльності Кабінету Міністрів України базується на передвиборній програмі Президента України” [7] і тим самим розриває зв’ язок між програмними засадами коаліційної угоди, укладеної фракціями парламентської більшості та Програмою діяльності Уряду, зв’язок, який є принциповою характеристикою будь-якого різновиду парламентаризму. За умови, що парламентську більшість утворюватимуть опозиційні

Президенту України партійні фракції, цитоване вище положення Закону провокує виникнення й консервування конфлікту між Главою держави та Парламентом на ґрунті ухвалення Програми діяльності Уряду. Розвиток цього конфлікту загрожує серйозним порушенням розумних строків ухвалення Програми, а теоретично – її несхваленням взагалі.

Попередньо було відмічено таку принципову рису парламентаризму як наявність механізму тісної взаємодії парламенту й уряду та їх солідарну відповідальність за результати спільної державної політики. Відсутність нормативно визначеного механізму взаємодії Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України, зокрема, у сфері вироблення та подальшої реалізації спільної програми дій є найважливішою нормативно- інституційною перешкодою розвитку парламентаризму в Україні. Найсуттєвішою проблемою у встановленому Основним Законом України порядку формування Кабінету Міністрів України слід вважати саме фрагментарний характер участі у ньому представницького органу. Ситуація, за якої від участі у формуванні Уряду усувається не лише Парламент у цілому, але й провідні політичні партії, які, здобуваючи більшість депутатських мандатів, залишаються позбавленими можливості безпосередньо через Уряд реалізувати свою програму діяльності, взяти на себе політичну відповідальність за результати урядової політики, фактично руйнує механізм легітимації парламентаризму як форми правління в Україні.

Винятково серйозною проблемою розвитку парламентаризму в Україні слід вважати відсутність законодавчого визначення статусу парламентської опозиції та механізму її взаємодії із парламентською більшістю, що, об’єктивно, провокує маргінальні форми існування інституту парламентської опозиції.

3. Політичні чинники розвитку парламентаризму в Україні

Утвердження парламентаризму в Україні ускладнюється й суто політичними чинниками, насамперед, станом партійної системи країни. Нерозвиненість інституту політичних партій нівелює дію будь-яких інших сприятливих для розвитку парламентаризму інституційних та нормативних умов, зокрема, таких як сприятлива виборча система, наявність конституційно встановлених механізмів парламентського контролю (за діяльністю Уряду) тощо і допоки залишає неактуальним питання щодо зміни структури українського Парламенту – переходу до бікамералізму.

Роль партійної системи країни у функціонуванні парламентаризму як форми правління наглядно ілюструють слова Стівена Холмса, сказані, щоправда, стосовно партійної системи іншої країни – Росії: “приймаючи до уваги слабкість – якщо не повну відсутність – партійної системи …, немає жодних шансів, що вибори до парламенту спричинять появу добре дисциплінованої структури, спроможної, у свою чергу, породити сильний уряд, який був би у стані приймати нелегкі рішення, зберігаючи в той же час довіру народу і залишаючись демократично підзвітним. … До тих пір, доки не з’ явиться щось схоже з чітко організованою партійною системою, де всі сторони приймають правила гри, лише певна доля президенціалізму буде здатна поєднати легітимність та ефективність” [8].

Будь-який різновид парламентаризму є “правлінням партій” і може реально функціонувати лише за наявності розвиненої і стабільної партійної системи, відображеної в усталеній партійно-політичній структурі парламенту. Парламентаризм є життєздатною формою правління лише за наявності великих центристських партій, здатних до утворення стабільної парламентської більшості і на її основі – такого ж стабільного й легітимного за результатами своєї діяльності уряду. Між тим, партійна система сучасної України не передбачає на цьому етапі утвердження реального парламентаризму. Більшість політичних партій в Україні – нечисленні, не мають належної соціальної бази і повноцінно не виконують притаманних їм, як політичним партіям, функцій. За цієї умови перекладання на Парламент надмірних повноважень при його реальній неспроможності здійснення цих повноважень може скомпрометувати саму ідею парламентаризму.

У розвитку української державності простежуються закономірності, які стали загальними для розвитку більшості пострадянських республік євразійського регіону. Усі пострадянські республіки на початковому етапі свого розвитку зіткнулися із завданнями здобуття реального суверенітету й незалежності, зміцнення державності, гарантування національної безпеки, створення ефективної національної економіки, забезпечення соціально- політичної стабільності, соціального і культурного розвитку населення, інтеграції у світове співтовариство або отримання міжнародного визнання в якості його повноправного члена. Вирішення згаданих завдань потребувало концентрованої державної волі, опертої на сильну й організовану виконавчу владу. Концентрація влади в руках глави держави додатково посилювалася частою появою кризових ситуацій у галузі внутрішньої та зовнішньої політики, подолання яких вимагало негайних і рішучих дій із використанням усієї повноти ресурсів державної влади [9]. Це пояснює, чому концентрація влади в руках президента часто мала й цілком позитивний ефект, виконуючи роль інтегруючого і стабілізуючого фактору державно-політичного та соціально-економічного розвитку пострадянських республік і тим самим посилюючи легітимність політичної системи загалом [1,      с.11].

У посттоталітарних країнах відсутність розвиненого громадянського суспільства та відповідної йому усталеної партійної системи і, як наслідок, слабкість інституту парламентаризму є найважливішими причинами, які обумовлюють нереальність спроб запровадження не лише парламентарної республіки, але й будь-якого з наближених до неї різновидів змішаної форми правління. “Вкрай слабкі, а зазвичай і декоративні парламенти, – зазначає О. Зазнаєв – нездатні стати серйозною “противагою” президенту і виконавчій владі, – відмітна риса багатьох пострадянських держав… Парламент не є там повноцінним політичним інститутом, що здійснює контрольні функції стосовно уряду” [2].

У світлі сказаного вище слід оцінювати неоднозначно той факт, що за існуючої форми правління Верховна Рада України не володіє повноваженнями, які б відповідали статусу провідного органу державної влади. Обмеження можливостей представницького органу визначати результати урядової діяльності на користь Глави держави має своє позитивне значення, оскільки Парламент був і в значній мірі залишається неспроможним до виконання ролі центру політичної системи країни. За згаданої ситуації здійснення Президентом України широкого комплексу установчих та контрольних повноважень, які Верховна Рада України не може ефективно виконувати, стає об’єктивною необхідністю. Фактично посилення інституту президента в Україні на нинішньому етапі державотворення дозволяє частково компенсувати слабкість і нерозвиненість вітчизняного парламентаризму. Показовим є і той факт, що встановлена Конституцією України в редакції від 8 грудня 2004 р. парламентарно-президентська форма правління виявила ще більш низький рівень функціональної ефективності й легітимності, аніж та авторитарна організація державної влади, яка спричинила “помаранчеву революцію” і продовжує існувати нині. Ігнорування отриманого досвіду конституційного реформування і повторення спроби встановити надмірно децентралізовану конструкцію влади (парламентарну чи парламентарно-президентську республіку) може спровокувати появу суспільних настроїв повернення до президентського авторитаризму як єдино життєздатної форми правління.

Слабкість парламентаризму знаходить чітке відображення і в характері вітчизняного інституту парламентської більшості. Не буде перебільшенням стверджувати, що за короткими й нечастими винятками парламентська більшість в Україні – перманентно пропрезидентська. Такою ж пропрезидентською є й існуюча на поточний момент у Верховній Раді України коаліційна більшість “Стабільність і реформи”, найважливішою причиною утворення якої стала необхідність законодавчої підтримки політичного курсу Президента України та сформованого ним Уряду. Обставини утворення цієї більшості засвідчили другорядну роль політичних партій України (та їх ідеології) в політичному житті держави на противагу особистісному фактору і вкотре поставили під сумнів спроможність Верховної Ради України відігравати роль провідного органу державно-політичного життя країни.

Висновки

В Україні парламентаризм стає непотрібним будь-якій політичній силі, ставленик якої контролює посаду Президента. Уявляється очевидним, що будь-яка політична сила, яка розраховує отримати перемогу на президентських виборах, при наявності такої можливості починає орієнтуватися на президентську форму правління як більш консервативну і таку, що сприяє утриманню владних позицій. її цікавить лише доступ й утримання влади, а не зміна правил її функціонування. Таким чином, будь- яка владарююча сила намагається законсервувати своє положення і робить це засобом ухилу до президенціалізму, а будь-яка опозиція намагається посилити парламентаризм, на жаль, допоки вона опозиція.

У процесі корекції вітчизняної форми правління перенесення акцентів в інституціоналізації принципу поділу влади необхідно робити з урахуванням характеристик партійної системи України. Кризовий стан, у якому упродовж багатьох років перебуває вітчизняний парламентаризм, змушує остерігатися переходу як до централізованої конструкції державної влади із малоконтрольованим главою держави, так і до надто децентралізованої форми правління, яка б передбачала явне зміщення акцентів у розподілі повноважень на користь представницького органу.

Список використаної літератури

1. Шаповал В. Форма держави в конституційному праві / В. Шаповал // Вісник Конституційного Суду України. – 2003. – № 2. – С. 52.
2. Павленко Р. Парламентська відповідальність уряду: світовий та український досвід / Р. Павленко. – К.: КМ Академія, 2002. – С. 67.
3. Зуйков А. Институт президентства в России: конституционная модель, современные реалии и перспективы развития // Конституционный вестник. – 2008. – № 1 (19). – С. 173.
4. Крисенко О. Напівпрезидентська форма правління: модель інституційної стабілізації влади для України / О. Крисенко // Вісник Харківського національного університету ім. В. Н. Каразіна. – 2008. – № 825. – С. 121.
5. Серьогіна С. Форма правління в Україні: досвід, проблеми, перспективи / С. Серьогіна // Теоретичні та практичні проблеми реалізації Конституції України: Тези доповідей та наукових повідомлень учасників всеукраїнської науково-практичної конференції. – Х.: Нац. юрид. акад. України. – 2006. – С. 155.
6. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 07. 10. 2010 р. в ред. від 07. 07. 2011 р. // Відомості Верховної Ради України (ВВР). – 2011. – № 9. – Ст. 58.
7. Арутюнян А. Место президента в системе политико-правовых институтов постсоветских республик / А. Арутюнян // Jurisprudencija. – 2005. – Т. 77 (69). – С. 6.
8. Зазнаев О. Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты / О. Зазнаев. – Казань: Казанский государственный университет им. Ульянова-Ленина, 2006. – С. 146.
9. Казин Ф. Конституционная реформа в Украине: от президентской республики к парламентской / Ф. Казин // ПОЛИТЭКС. – 2005. – Выпуск 3. – С. 22.